美國政府在歷經43天的史上最長停擺後，於11月13日正式恢復運作。然而導致此次停擺的政治分歧並未消失，國會兩黨之間的僵局仍深深盤踞在華府，使得政府重啟後的運作前景依舊面臨不確定性。此次停擺期間，超過百萬名聯邦員工遭遇薪資中斷、全國航班大規模取消、數千萬名低收入家庭的食物補助也受到衝擊，再度凸顯政府停擺對國家運作和民生安全的深遠影響。本文將對本次政府危機進行剖析。目前政府雖然再度重啟，但美國民主的韌性將經受何種考驗？唯有直面分歧，方能重塑一個不因“關門”而顫慄的聯邦。美國相關機構門前的告示：“本機構因聯邦政府停擺而關閉”。 圖源：Getty images。01 一切得從停擺與資金缺口說起根據憲法規定，美國聯邦政府的三大分支機構均通過國會的撥款程序獲得資金。所有聯邦支出法案均由眾議院提出，並由眾議院撥款委員會負責審議。1865年，眾議院將撥款職能從籌款委員會轉移出去，成立了撥款委員會，以監督內戰末期聯邦戰爭開支的需求。自那時起，聯邦政府的義務和責任與日俱增。美國憲法明確規定了國會的撥款壟斷權，以防止行政分支濫用公款。第1條第8款授權國會“徵收稅款、關稅、進口稅和消費稅，以支付債務和公共福利的共同防禦和一般福利”。更關鍵的是第1條第9款第7條款：“未經國會法律的撥款，不得從國庫中提取任何資金。” 這意味著聯邦政府的所有支出必須經國會批准的撥款法案（appropriations bills）支援，否則行政部門無權動用資金。憲法未規定“停擺”的具體後果，但其邏輯隱含：無撥款即無支出，導致非必要服務中斷、僱員休假無薪。這一“規則之治”旨在強化國會監督，但也製造了政治僵局的潛在風險。這幅1888年的版畫描繪了撥款委員會開會的情景，主席塞繆爾·蘭德爾坐在桌子左側的首位。 圖源：美國眾議院。由於撥款程序十分複雜，撥款委員會將其工作分配給12個小組委員會，每個小組委員會負責起草一份為特定部門和政府領域提供資金的法案。與其他任何法案一樣，支出法案必須經眾議院和參議院通過，並由總統簽署才能成為法律。國會每年都會進行撥款程序，每個財政年度從10月1日開始。如果常規撥款法案在新財政年度開始前未能簽署生效，國會可以通過一項持續決議（continuing resolution，簡稱CR），在常規撥款法案通過前的過渡期內提供臨時資金。如果新財政年度開始或持續決議到期時，國會仍未撥款，聯邦政府的部分部門可能會出現資金中斷。在20世紀80年代之前，資金缺口通常不會對政府運作造成重大影響。政府機構通常會在撥款中斷期間繼續運作，並預期未來會獲得資金。然而，在1980年和1981年，美國司法部長本傑明·西維萊蒂（Benjamin Civiletti）撰寫了一系列法律意見，為政府停擺奠定了基礎。西維萊蒂呼籲對《反赤字法》（Antideficiency Act）進行更嚴格的解釋。該法是一項長期有效的法律，禁止政府機構授權支出超過國會依法撥付的金額。最終，司法部長認為政府機構在資金缺口期間沒有任何合法途徑繼續運作。從1982財年的撥款程序開始，此後許多資金缺口都導致受影響機構停擺，日常運作停止，員工被迫無薪休假。最終，聯邦官員為被視為“必要”的政府僱員制定了豁免條款，例如參與保護生命和財產的軍人和執法人員。02 史上最長的政府停擺何以產生？自1976年首次正式記錄以來，聯邦政府已發生22次停擺，總持續時間超過100天。在早期停擺多為短暫資金缺口（funding gaps），影響有限，21世紀後，隨著美國政壇政治極化的加劇，“停擺”開始成為黨派博弈的“核武器”——一方以拒絕撥款威脅政府癱瘓，迫使對方讓步，原本時長較短的停擺也逐漸成為曠日持久的政治危機。與其他總統制國家相比，美國停擺的獨特性在於其嚴格的憲政分權與撥款機制，導致“無撥款即停擺”的剛性規則。 在巴西，總統擁有臨時撥款令（provisional measures）權力，即使國會預算談判膠著，行政部門也能維持基本運轉。2015-2016年預算危機中，總統羅塞夫（Dilma Rousseff）通過臨時措施避免全面停擺，儘管引發彈劾。阿根廷也有類似的機制。在2001年債務危機導致國會延誤撥款後，總統費爾南多·德拉魯阿（Fernando de la Rúa）使用緊急權力維持社會福利和服務，從而未發生聯邦級停擺。這些國家總統權力更集中（“強總統制”），允許行政分支在立法僵局中“橋接”資金，而美國的分權設計雖防獨裁，卻無形中增加了黨派對抗的風險。自1976年以來美國聯邦政府的全部22次停擺記錄。 圖源：作者自制（資料來源自美國眾議院）。2025年的政府停擺危機也並非天降橫禍，而是美國政治生態長期積弊的爆發點。在去年大選川普回歸白宮後，保守派智庫遺產基金會（Heritage Foundation）開始推動“2025計畫”，其旨在“拆除行政國家”，包括大規模削減聯邦僱員、強化邊境牆資金、取消DEI項目，並通過“工作要求”壓縮社會福利。眾議院議長邁克·約翰遜（Mike Johnson）以此為籌碼，要求在2026財年撥款法案中附加極端條款：增加1000億美元國防預算、“重設”債務上限至35兆美元等。參議院少數黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）則對此反對，並公開指責川普“劫持預算推行極端議程”，堅持推進“清潔繼續決議”（clean CR）。民主黨擔憂，共和黨提案將永久侵蝕社會安全網，尤其在後疫情經濟復甦的脆弱期：2025年上半年通膨率徘徊在3.5%，聯準會降息路徑不明朗，全球供應鏈仍受中東地緣衝突拖累。雙方的談判焦點由此層層疊加：一方面是社會福利的拉鋸——民主黨捍衛《補充營養協助計畫》（SNAP）和《婦女、嬰兒與兒童營養項目》（WIC），共和黨以“控制通膨”為由推動削減；另一方面則是移民與能源的分歧——川普要求額外資金強化邊境牆，民主黨強調人權與氣候投資。更火上澆油的是川普7月24日簽署的《2025年撤銷法》（Rescissions Act），允許總統單方面取消國會批准的撥款，這被舒默斥為“憲政越權”。上述不和的積壓最終在9月30日的投票上爆發。民主黨方案再次因黨派分歧而未能通過。儘管共和黨方案在參議院獲得了多數票，但由於未能克服60票的冗長辯論，方案未能通過。國會未能通過12項撥款法案，資金缺口如定時炸彈般引爆，政府於10月1日正式停擺。川普與國會領導人會面，嘗試避免政府停擺。 圖源：維基百科。10月1日午夜零時，聯邦政府正式“關門”——約140萬僱員無薪休假，非必要服務癱瘓，國家公園大門緊閉，白宮緊急上線“停擺時鐘”網頁。首周談判僅為外圍試探，約翰遜提議“模組化”分拆法案，舒默要求先過清潔CR重建信任，但華盛頓零售額已下滑20%、機場延誤率升10%，政府停擺的初步衝擊已顯端倪。進入10月中旬，僵局進一步深化，WIC營養項目缺口擴大至4500萬美元，影響150萬嬰幼兒；共和黨借中東油價上漲之機要求能源補貼，民主黨則反擊強調氣候投資；10月31日，SNAP中斷風險高達50%，運輸安全管理局（TSA）資深僱員妮可·瓊斯（Nicole Jones）的“飢餓假期”視訊——她在食品銀行排隊哽咽——獲百萬轉發，公眾不滿如潮水般湧來。11月5日，停擺突破35天大關，成為史上最長：旅遊業蒸發10億美元，黃石公園訪客減少70%；美國聯邦航空管理局（FAA）取消數百趟航班，洛杉磯機場延誤率達25%；中小企業如Cyberlux出貨縮水900萬美元；蓋洛普民調顯示國會支援率崩至18%，巨大壓力終於推動兩黨私下鬆動。轉折出現在11月9日，第40天，參議院經過馬拉松式辯論，通過臨時框架——授權政府至2026年1月30日運轉，但民主黨被迫吞下苦果，包括Medicaid覆蓋縮水、SNAP附加“工作要求”和185億美元“豬肉桶”撥款；舒默稱這是“痛苦的妥協”，約翰遜則宣稱“邊境安全初獲勝利”。11月12日晚，眾議院最終批准法案，川普簽署政府撥款法案，危機結束；11月13日，政府恢復運作，僱員預計12月底補發薪資，但機構過渡需數日，債務上限爭端仍遺留隱患，為下輪預算戰場埋下伏筆。03 兩敗俱傷的結局與撕裂的社會1 高昂的經濟代價停擺的經濟代價慘不忍睹。據安永會計師事務所的資料，此次停擺導致美國國內生產總值（GDP）年化下降0.8%。作為參考，2025年上半年美國經濟年均增長率為1.6%，這意味著政府停擺抹去了相當於此前六個月經濟增長約一半的成果。根據國會預算辦公室（CBO）上月底發佈的預測，經通膨調整後，政府停擺造成的GDP永久性損失高達110億美元。該預測是基於對長達六周的僵局的預期。同時，約有4200萬名SNAP受益人在政府停擺期間失去了福利，其中許多是低收入或老年美國人。眾多政府僱員也遭到波及，據兩黨政策中心（BPC）統計，約有67萬名聯邦僱員在政府停擺期間被迫休假。停擺期間，美國政府無法發佈大量經濟資料，使投資人與聯准會(Fed) 在資訊不足的情況下評估美國景氣走向。政府停擺資料解讀。 圖源：ABC NEWS。房地產和中小企業也遭重創。農業部農村住房貸款程序中斷，郊區購房審批延遲，影響數千家庭；全美房地產經紀人協會（NAR）首席經濟學家Lawrence Yun警告，復甦需半年以上。酒店業每日損失高達數百萬美元。更隱憂的是長期疤痕：雖然大部分損失可逆（停擺後支出反彈），但SNAP福利中斷將永久減少7-14億美元消費 弗吉尼亞州已損失1萬聯邦崗位，2025年就業預計收縮——自大衰退以來首次。”隨著政府重啟，美國航空運輸逐步回到正常軌道。此前因航空管制員缺勤導致的數千架航班取消問題開始緩解。農業部則表示，受停擺拖延的SNAP已陸續撥款，預計大多數州將在24小時內恢復完整補助，約 4,200 萬名低收入家庭不必再擔心糧食補助中斷。此次停擺迫使數十萬名“必要人員”在無薪狀態下持續工作，另有大量“非必要人員”無法上班但同樣無薪。雖然2019 年法律保障他們可獲補發薪資，但川普政府曾揚言扣留部分薪酬，引發不確定性。川普在停擺期間仍試圖裁撤數千名聯邦員工，以推動他所主張的政府瘦身規劃。據瞭解，這項行動目前因協議暫停到明年1月底，但川普仍朝著年底前削減約30 萬名公務員的方向前進，聯邦文官體系規模將降至220萬人以下。2025年11月13日，美國政府重新開放的第二天，一名導遊帶領一群遊客參觀位於華盛頓特區的美國國會大廈。 圖源：Getty Images。2 政治極化加劇，兩黨信用繼續減弱本次政府停擺繼續放大黨派裂痕。對於兩黨來說，根本沒有贏家，雙方均只有挫敗。此次臨時支出法案並未解決導致停擺的根本問題，尤其是即將到期的健保補貼議題未列入協議，使得民主黨原先發動政府關門的訴求沒有獲得實質進展。該法案缺乏足以約束川普凍結部分預算的機制，而川普政府先前便多次挑戰國會在預算上的憲法權限，使未來的財政爭端仍存風險。民主黨內部也因本次停擺顯現激烈分歧。自由派基層要求領導層更強硬對抗川普，但溫和派則認為在共和黨掌控兩院的情況下，民主黨可施展的策略有限。舒默即使投票反對協議，仍遭部分黨內人士要求下台，突顯黨內壓力之大。白宮表示，聯邦員工將從本周六起陸續收到補發薪資，所有相關款項最遲將於下周三（11月19 日）發放完成。聯邦人事管理局則要求各機構撤回在停擺期間發出的解僱通知，並在五天內恢復員工職位。然而，這次停擺造成的“政治傷痕”遠未撫平，各界普遍憂心此輪重啟只是短暫喘息，因為本次法案僅確保政府運作至1月30日，明年初再度停擺的風險仍然存在。停擺長達43天，對政治人物的聲望造成明顯負面影響。路透/ 益普索最新民調顯示，50% 的美國民眾認為共和黨應為停擺負責，47% 則歸咎民主黨，兩黨在民意中的責任幾乎難分軒輊。民主黨人認為，此次停擺成功引發大眾對健保補貼議題的關注，並指出補貼取消將影響2,400萬名美國人，其中多數居住於共和黨控制的州。喬治亞州民主黨眾議員強約翰遜（Hank Johnson）表示：“這場戰鬥關乎美國人民的健康，我為我們能堅持這麼久感到驕傲。”不過民主黨最終並未獲得補貼延長的保證，只拿到共和黨承諾在參議院進行表決的程序性承諾，通過機會仍不明朗。另一方面，共和黨內部也出現反思聲浪。中間派共和黨議員費茨派垂克（Brian Fitzpatrick）批評政府再度停擺“簡直瘋狂”，強調兩黨都應避免把政府關門當成政策談判工具，並呼籲立法禁止未來再發生此類情況。在制度層面，這次停擺不得引發人們對美國憲政機制的反思。已經有人呼籲改革債務上限機制，並引入“自動持續決議”（automatic CR）——一種在預算截止日前自動延長現有資金的緩衝措施，以防止未來“關門”事件常態化。然而，在當前黨派極化氛圍下，相關提議的前景可能依舊渺茫。共和黨可將其視為“民主黨繞過國會監督”的陰謀，而民主黨則也可擔憂其稀釋立法對行政的制衡權，兩黨近十年頻繁的政治僵局正逐步蠶食美國的信譽。如此來看，2026年中期選舉或將演變為“反建制”風暴的溫床。若缺乏真正的跨黨合作，美國民主的韌性將面臨更為嚴峻的考驗。04 政府雖重啟，裂痕仍未彌政府停擺終於畫上句號，但國會最繁重的撥款任務仍遙遙無期，這可能釀成明年年初的再度危機。為化解本次資金中斷而倉促達成的兩黨協議，僅涵蓋三項長期撥款法案，而議員們每年需敲定十幾項法案，方能確保聯邦項目資金源源不斷。這三項法案恰是最易共識的領域——涵蓋退伍軍人事務、食品援助、農業補貼以及國會自身營運經費，總額僅佔國會每年約1.8兆美元聯邦機構撥款的10%。根據協議，其餘資金將以臨時撥款形式延續至1月30日，額度沿用2024年3月國會設定的基準。這意味著絕大多數可自由支配資金——如軍事和公共衛生項目——以及最棘手的政策議題，仍懸而未決。加上眾議院與參議院領導層至今未就2026財年總支出規模達成共識，共和黨內部對削減幅度也意見分歧，局面雪上加霜。2025年4月8日，美國眾議院議長邁克·約翰遜在華盛頓特區舉行新聞發佈會，回應民眾對川普總統施政綱領的不滿。 圖源：NurPhoto眾議院多數黨領袖史蒂夫·斯卡利斯本月坦承，在川普簽署結束停擺協議後，撥款談判的最艱難階段才剛剛拉開帷幕。他直言：“我們已讓政府重啟，但真正考驗在於：能否就單獨撥款法案或組合方案，為聯邦運轉提供合理資金？”若立法者在1月最後期限前無法塵埃落定，國會將再度面臨部分停擺風險，或迫使聯邦多數部門繼續沿用已過時兩年的預算。部分民主黨人已放風，若年底到期《平價醫療法案》保險補貼無法續約，他們不惜重啟“關門”對抗。更令人憂慮的是，長達六周的黨派拉鋸已讓本就艱巨的跨黨妥協雪上加霜。“要恢復正常運轉，必須重建互信，”資深撥款委員會成員、參議員珍妮·沙欣在本周促成協議後對記者感慨道。然而，這三項法案的協議並未顯著彌合裂痕。國會四大撥款委員會之一的眾議員羅莎·德勞羅，對周末敲定方案的談判過程深感不滿。“整個眾議院在此過程中被徹底邊緣化，”她在周二晚間規則委員會會議上痛斥。德勞羅指責參議院共和黨人在談判中途“突襲”中止磋商，未經她簽字即公之於眾，並在未與眾議院協商的情況下秘密嵌入爭議條款。參議院領導層則承諾加速後續推進。多數黨領袖約翰·圖恩表示，上周二復會後，參議員們將“全力以赴”處理第二輪支出法案。目前，至多五項法案正待審議，擬捆綁軍方以及教育部、商務部、勞工部、衛生與公眾服務部、司法部、交通部、內政部和住房與城市發展部的資金。這些工作已屬不易：需全體100名參議員一致同意快速提交全體會議審議，隨之而來的是數周辯論與投票；隨後，參議院撥款委員會高層還須與眾議院同僚反覆博弈，方能敲定最終版。剩餘支出法案則更如棘手山芋。其中四項爭議極大，以致參議院撥款委員會今夏甚至未能在會議上批准。兩黨議員普遍預期，包括能源部、國土安全部、國務院和財政部（含國稅局）在內的這些機構，最終或將通過一項過渡性法案獲得資金，期限直至明年9月。民主黨人警告，川普或眾議院強硬派若強塞黨派“毒丸條款”，剩餘九項法案談判恐徹底崩盤。“任何附加要求都將讓整個方案土崩瓦解，”資深撥款委員會成員、馬里蘭州民主黨參議員克里斯·范霍倫在簡短採訪中直言。但鑑於川普和白宮預算主任拉斯·沃特今年已轉移、凍結並取消國會批准的數十億美元撥款，民主黨人也更有動力推動兩黨共識。在上述三項撥款法案中，議員們格外謹慎地界定了川普政府的資金使用權。“這些法案並非我理想中的模樣，”參議院首席民主黨撥款委員會成員、華盛頓州參議員帕蒂·默裡在本周參議院發言中表示。但她補充道，此舉“遠勝於讓川普和沃特自行執筆”。“我們任重道遠，但我相信我們能完成——通過全年撥款法案，確保納稅人資金由國會而非川普或沃特說了算，”她強調。然而，其餘法案爭議更深。例如，參議院撥款委員會主席蘇珊·柯林斯與參議員約翰·甘迺迪就撥款額度分歧導致能源法案陷入泥潭。“這對委員會每位成員都是全新考驗，”甘迺迪本周表示，“但我絕不退縮。”此外，國土安全部（DHS）撥款法案尚未浮出水面，更遑論委員會通過。目前，兩黨圍繞限制川普移民政策的激烈爭論已白熱化。負責DHS撥款的委員會首席民主黨議員、康涅狄格州參議員克里斯·墨菲表示，他希望通過“真正限制”條款，阻遏川普政府“明顯非法”地將資金挪用至邊境執法和大規模驅逐行動。墨菲指出，儘管國會明確批准6億美元用於“非拘留”措施，但政府已將其轉向移民拘留。“達成兩黨長期預算真的很難，”他感慨。阿拉巴馬州參議員凱蒂·布裡特（Katie Britt）作為共和黨同僚，與墨菲的分歧同樣尖銳。本周，當被問及推進下一批支出法案的挑戰時，布裡特承認撥款委員會“面臨艱巨任務”。“沒人會天真以為一切順風順水，”她坦言。這番表態雖顯現實，卻也折射出國會山頭的疲憊與焦慮：停擺的餘波，不僅未消弭分歧，反倒讓後續談判如履薄冰。展望2026財年，撥款僵局的陰影籠罩華盛頓。共和黨推動的“2025計畫”議程與民主黨捍衛社會福利的底線，將在1月30日“懸崖”前再度碰撞。若無法就總支出規模及敏感議題（如移民執法與醫療補貼）達成共識，部分停擺或全面危機將捲土重來。更嚴峻的是，這次停擺已放大公眾不滿：蓋洛普民調顯示，國會支援率跌至18%的谷底，X平台上“反建制”呼聲高漲，許多選民視之為“華盛頓精英遊戲”。紐約大學政治學系教授亞當·普沃斯基（Adam Przeworski）在個人最新著作《民主的危機》表示，他看見了當前美國民主的困境，但對於具體的解決方法，他也無從知曉。但在極化時代，這或需從制度改革入手，在兩黨脆弱的共識之間築起緩衝。否則，停擺的幽靈將不止於財政黑洞，更將撕裂國家的民主基礎。2026中期選舉的暗流已湧，華盛頓能否從灰燼中重生，考驗著美國民主的真正底線。 (復旦中美友好互信合作計畫)
